浅议法律援助存在的问题与对策

2003年7月21日，国务院公布了《法律援助条例》（以下简称条例），2003年9月1日起正式施行，此条例的施行标志着法律援助制度在我国的正式确立。建立法律援助制度，是国家尊重和保障人权的需要，是“实行依法治国、建设社会主义法治国家”的需要。

《条例》颁布施行后，法律援助这一“民心工程”就在全国生根、发芽、开花、结果，法律援助机构如雨后春笋般迅速在全国建立起来。迄今为止，全国县级以上司法行政部门均建立了法律援助机构，绝大部分在乡、镇、街道及工会、妇联、共青团、残联等部门还建立了法律援助工作站，形成了“纵深贯通、辐射八方”的法律援助网络体系，为开展法律援助工作打下了坚实的基础。几年来，在各级党委、政府的正确领导和有利支持协调下，法律援助事业得以健康顺利开展，广大受援群众得到及时的法律救助，为广大贫弱者撑起一片蓝天，使他们感受到党和政府的温暖。法律援助为推进社会主义民主、建设社会主义法治国家、维护社会稳定发挥了积极作用。

通过几年的实践，笔者认为，现行的法律援助工作开展也还存在一些不足，主要表现在：

一、《条例》只规定律师在法律援助中的义务，并未规定其他部门在法律援助中的责任。目前，开展法律援助的最高法律依据是宪法中的“公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”的规定，最直接法律依据是国务院颁布的《条例》。《条例》第二条规定：符合本条例规定的公民，可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，第六条规定：律师应当依照律师法和本条例的规定，履行法律援助义务。从以上两条规定可以看出，《条例》所称的援助是指律师为受援助人提供无偿的法律服务，这就缩小了法律援助职能范围，也不符合法律援助的立法目的。法律援助的立法目的，是为了保障经济困难群众在需要法律帮助时能及时得到司法救助，以平等保障人权，推动国家法治化建设进程，而提供司法救助的主体，不应只局限于律师，还应包括其他部门。按现行制度，一个人因经济困难无力承担律师费用而请求律师无偿提供法律服务时，即便律师提供了无偿法律服务，也有可能实现不了受援人的利益。因为维护受援人利益不光涉及到律师的帮助，还需要有关部门的支持。如受援人要求办理一件民事案件以维护其合法权益，而该民事案件或要到法院立案，或要到仲裁机构立案，不管是到法院立案还是到仲裁部门立案，都要交纳诉讼费用或仲裁费用，而受援人既然交不起律师费用，又怎能交得起诉讼或仲裁费用？另外，办理一件民事案件还有可能要到相关部门去调查取证，而律师到相关部门调查取证，相关部门也要收取调查取证费用，受援人无力支付律师费用，又如何支付得起调查取证费用？以上在实践中遇到的问题，有待于在今后的立法中加以明确，否则，按现行的法律援助规定，实际是律师援助，而对其他部门的援助责任则没有规定，或规定的较为笼统，从而出现各级法律援助组织和个人对《条例》理解不同，适用起来也有差异，不利于保护受援人的合法权益。

二、《条例》对法律援助的范围规定的较窄

《条例》第11-12条对刑事案件的法律援助范围作了规定，以这两条的规定可以看出，一切刑事案件的当事人，只要经济困难，都属受援助的范围之内，而行政、民事案件的援助范围较窄。《条例》第10条只规定6个方面的案件为法律援助的范围，即（一）依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，（五）请求支付劳动报酬的（六）主张因见义勇为产生的民事权益的。从以上规定可以看出，行政、民事法律援助的范围较窄。笔者在多年实践中，接触到的符合上述规定范围法律援助的案件不多。为弥补上述法律援助范围的不足，《条例》每10条第2款授权省、自治区、直辖市人民政府可以在前款规定以外的法律援助事项作出补充规定，这一规定就使得各地在法律援助范围上出现了较大差异。法律援助的目的，在于保护弱势群众的合法权益，因此笔者认为，只要符合经济困难的标准，需要提供法律援助，就可以提供法律援助，这才符合建设文明法治国家的需要。笔者在实践中接触到的符合《条例》6个方面规定的请求给予法律援助的案件不多，但在规定的援助范围之外经济十分困难的人请求给予法律援助的却很多。如：一未成年不幸发生触电事故，其手臂已被截肢，已花去巨额医疗费用，而该未成年人家住农村，其家庭属于特困救助对象，对这一人身损害赔偿案件可否给予法律援助？又如一受雇于他人的民工，在劳动过程中被第三人致伤腹部，伤及内脏器官，住院治疗花去医疗费用近20万元，对这起损害赔偿案件能否予以援助？再如，一农村离婚中年妇女，上有80岁开外的老母，下有尚在中学读书的儿子，一家三口在一起生活，该妇女被他人致伤，为损害赔偿之事能否给予法律援助？上述三例，均不符合《条例》给予援助的范围，若说不能给予法律援助，则会造成当事人的误解——都说法律援助是给穷人打官司的，我们这么困难都不援助，你们还给谁援助？因此，从实践来看，有必要扩大民事案件的援助范围。

三、“经济困难”标准明确但实际操作困难。《条例》第13规定，“本条例所称公民困难的标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区经济发展状况和法律援助事业的需要规定”。这一规定非常明确，理论上可操作性也强，即符合经济困难标准又符合其他相关条件的，给予援助；不符合经济困难标准的，不给予援助。可是在实践中，要想确定某一人家庭经济状况，确实不易。如在城镇，一家人可能有在外地打工的，也可能有经商做小生意，那么，这一家人一年的收入有多少，支出又有多少？又如在农村，除有耕地外，也可能还有在外打工的，那么这一家人一年的收入支出又是多少？既然难以确定家庭收支状况，那么又怎能确定这家是否符合经济困难标准、能否给予法律援助呢？

四、法律援助经费短缺。让无助者有助，法律援助给弱势群众带来福音，但其自身发展却面临着财政困难，本身亟待“援助”的情况，经费短缺成为最为棘手的问题。经费短缺在一定程度上制约着法律援助者办案的积极性，影响了法律援助的办案质量。律师在查找资料、调查取证时，都需要经费支出，由于没有稳定的经费来源，导致搜集资料、取证困难，办案服务质量当然要下降。有些律师甚至还要自掏腰包，这自然增加了他们的负担，以至于服务积极性下降，在办案中走过场、潦草应付，最终会影响到法律的公正，群众的合法权益得不到有效的保障。

针对以上法律援助中存在的问题，笔者认为可以采取以下对策加以改进：

一、制定专门的法律援助法，完善立法体系。在法律援助法中，笔者认为可以采用两种方式确定相关部门的法律援助责任：一种方式是设立法律援助机构，该机构统一管理法律援助案件，不仅可以指派律师义务提供法律服务，还有权决定诉讼费用、仲裁费用及律师到相关部门调查取证费用的减免；另一种方式是首问负责制，即法律援助机构或人民法院、仲裁机构不管是哪家最先接待受援人，只要审查决定给予法律援助或司法救助的，其后接待的部门都相应给予法律援助或司法救助。

在尚未制定专门的法律援助法之前，各地相关部门可以联合制定有关法律援助的文件，对有关法律援助的协调、互动问题作出规定。

二、把一切困难群众都纳入援助范围，要真正保障“穷人也能打官司”，对符合经济困难标准的，及时提供法律援助。

对原本不困难，因某一事件造成其一时困难的也应给予法律援助。如工伤事故、交通事故、医疗事故、触电事故等严重损害人身健康的事故，当事人往往因事故的发生造成其人身损害，为治疗已花去大量的医疗费用，使原本并不困难的家庭一时处于经济困难，对这类人提供法律援助后，这类人应从胜诉所得资金总额中，拿出一定比例，作为支持国家法律援助事业的赞助金，可以借助香港“法律援助指导计划”的有关做法，由受援人在获得法律援助的同时，签署“承诺书”，表明其在胜诉获利后愿意赞助一定比例的法律援助基金。

三、实际工作中，是否符合“经济困难”的标准，主要是根据群众认可，参照基层组织证明，然后由法律援助机构调查确认。

四、经费保障，以财政支持为主，民间筹备为辅，多渠道筹集资金，确保法律援助工作的顺利开展。